金融业对外开放将带来什么——新“11条”的意义、影响及应对

金融业对外开放将带来什么——新“11条”的意义、影响及应对

董希淼 何刚 刘伟

近期，国务院金融委办公室发布关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措，在深入研究评估的基础上，推出11条金融业对外开放措施（以下简称“11条”）。我国金融业对外开放进一步扩大和深化，具有重要意义，给国内金融业带来了机遇和挑战。我国金融机构、金融监管部门要主动适应，把握节奏，有效应对，行稳致远。

一、我国金融业对外开放的背景和意义

（一）金融业对外开放是中国经济发展的必然结果和现实需要。 根据麦金农和肖提出的金融发展理论，金融体系的发展对于经济发展有深刻的影响，金融体系的发展程度本质上由金融体系结构决定，金融体系结构实际上就是金融工具和金融机构的相对规模。因此，从根本上来说，金融体系的深化发展就是金融体系复杂程度不断提升的过程，这一过程推动着经济的发展。科斯等人也认为，金融开放可以通过几个直接和间接的渠道影响经济增长。从历史实践来看，金融开放也是大势所趋。一般而言，金融更加开放的国家比金融封闭的国家经济增长更为迅速。

（二）金融业对外开放是我国扩大开放重要领域和重要推动手段。 我国改革开放，随社会经济体制内在矛盾发展的不断演进，从计划商品经济、到以公有制为主体的生产要素市场，再到较为完善的社会主义市场经济体制；本着循序渐进、先易后难的原则，从商品到服务，再到金融资源配置逐步发展。作为现代经济体系的重要组成部分，金融业在经济社会发展中发挥了配置资源、融通资金的关键作用。党的十九大明确提出要推动形成全面开放新格局；去年以来，多次强调包括金融业在内的对外开放重大举措落地“宜早不宜迟、宜快不宜慢”。金融是扩大开放的重要领域，大力推动深化金融领域改革与扩大开放，有利于促进和推动全面开放措施的落地。

（三）对外开放是实现金融业健康发展的重要途径 。改革开放以来，我国金融业快速发展、成绩斐然，但与先进国家相比，我国金融业整体发展水平仍显不足。我国部分金融机构实现了“走出去”，已有5家金融机构跻身全球系统重要性金融机构。但在“引进来”方面，金融业对外开放依然存在不足，外资在我国金融体系占比仍然偏低。其中，到2018年外资占我国商业银行资产的比重为1.6%，占A股市场市值的比重为2%，占债券市场的比重为2.9%，占保险公司的比重为5.8%，都还有很大提升空间。扩大金融业对外开放水平，有利于巩固我国金融业对外开放的成果，也有利于弥补开放过程中的不足，进一步完善我国金融市场体系。

二、近年来我国金融业对外开放呈现加速发展态势

我国金融业对外开放大致经历了加入世贸组织之前的阶段、加入世贸组织至2008年国际金融危机的阶段及国际金融危机之后的三个主要阶段。2017年以来，随着各项改革持续推进，金融改革开放进程明显加快，一系列超预期的金融开放政策陆续落地，金融业进入了扩大开放的快车道。

2017年第五次全国金融工作会议指出，要积极稳妥推动金融业对外开放，合理安排开放顺序，稳步扩大金融业双向开放。银保监会相继发布《关于规范银行业服务企业走出去 加强风险防控的指导意见》《关于外资银行开展部分业务有关事项的通知》等针对银行业对外开放的相关政策。11月10日，我国宣布放宽外国投资者投资证券、基金管理、期货公司的投资比例限制；取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股比例限制，实施内外一致的银行业股权投资比例规则等。此外，支付行业的对外开放也在有条不紊地推进，外资将进入我国支付机构和人民币清算市场。

2018年2月，中国银监会发布《关于修改〈中国银监会外资银行行政许可事项实施办法〉的决定》，进一步开放中国银行市场，扩大外资银行在中国的服务范围。4月，银保监会发布实施15条对外开放具体措施。2019年5月，银保监会公布银行保险业对外开放12条具体的新措施，取消了外资机构进入中国相关金融领域的总资产规模限制，强调在金融业对外开放中内外资一致的原则。此前中国引入的外资基本上是顶级特大规模知名外资机构，规模限制的取消有利于引入外资中规模相对较小，尤其是发展较好、“小而美”“小而精”的中小外资进入中国。而中小外资机构的引入，一方面有利于金融业对外开放中主体层次的丰富，另一方面，有利于满足金融业和实体经济发展需求，尤其支持民营企业和小微企业，“现在不缺大的金融机构，更需要多层次广覆盖的中小金融机构，引入他们有利于改善我国金融体系不均衡的状态。”此外，中小外资机构进入也有利于其“门当户对”与国内中小金融机构合作，发展空间较大，所以引入中小外资机构可能将是下一步金融业对外开放突出的特点。

7月20日，国务院金融委办公室发布最新的“11条”。一方面，鼓励外资机构深度参与中国的银行、保险、证券等金融行业，并针对一些领域提前了开放时间表；另一方面，在理财公司、养老金管理公司以及债券承销等细分领域，设定新的开放目标，采取新的开放措施。

总体而言，2017年以来，我国金融开放领域不断扩大，广度和深度大大提升，一场由国家主导、各部位分别实施的金融业对外开放进程不断加速推进。

三、金融开放新“11条”措施的评析

国务院金融委此时再推“11条”，彰显我国在复杂国际环境下坚定不移加快对外开放进程的决心和信心。“11条”是对前期金融业对外开放大方向、大政策的细化和落实，将对金融业带来一系列深刻的影响和变化。

（一）“11条”涉及金融业各领域和市场的进一步开放。 本次开放措施涉及银行、保险、债券、证券等多个领域，基本涵盖金融业的全部范围。 债券方面 ，主要是拓宽债权信用评级范围、增发A类主承销牌照及便利境外机构投资者投资等三个方面。这对于满足境外投资者的多样化需求，促进我国评级质量改善，缓解实体经济“融资难、融资贵”以及解决境外机构投资者通过不同渠道投资的债券过户、资金划转和重复备案等问题，有重大积极作用。

银行保险方面 ，主要是允许外资投资设立、参股养老金管理公司。这有利于吸取成熟养老金管理经验，提升中国养老金投资管理水平。取消投资比例及缩短过渡期有利于吸引更多优质外资保险机构进入中国市场，为实体经济提供更好服务。允许境外投资者持有股份超过25%将激发中国保险资产管理市场活力，提升企业开发保险产品的实力，更好服务于保险资产的保值增值。放宽保险公司准入条件，取消经营年限的要求将为具有经营特色和专长的年轻外资保险公司来中国发展创造积极条件。

理财方面 ，鼓励参与设立、投资银行理财子公司，以及允许合资设立由外方控股的理财公司，这将有助于引入国际上先进成熟的投资理念、经营策略、激励机制和合规风控体系，进一步丰富市场主体和金融产品供给，加大境内理财市场的竞争程度、促进资源高效配置，加快境内银行理财业务发展。

货币经纪方面 ，支持外资全资设立或参股货币经纪公司。货币经纪公司横跨多个市场，能有效帮助中小金融机构扩宽信息获取渠道、提高议价能力、便于找到交易对手，有利于维护市场的公平、透明。

（二）“11条”将会对我国金融业发展带来多重积极影响 。“11条”表明我国金融业对外开放正在加快和深化落地，这将对我国金融业发展带来深刻影响。一是有助于提升资源配置的效率，有利于促进金融法规制度建设，让金融更好地为实体经济服务；二是有助于境外投资者和中介机构迅速参与我国资本市场，有利于丰富市场参与者主体类别，逐步改善我国金融业的竞争环境，提升直接融资市场的运行效率。有利于培育形成竞争新优势，促进开放型经济的增长动能转变、发展方式转变；三是有助于提高我国金融市场竞争力，提供多样化产品和结构，稳定人民币汇率，促进跨境资金的持续净流入。

与此同时，金融业对外开放加速也需防范相关金融风险。我国的金融业开放不等同于搞自由化，不能忽视金融业对外开放所可能带来的风险。金融业开放节奏过快引发风险乃至金融危机的案例在世界范围内屡见不鲜，如20世纪70年代末开始，包括泰国在内的东盟各国积极推行出口导向的工业化战略，过快放开汇率、利率和资本市场，导致信贷过度扩张、房地产热、股市热造成通胀急升，经济泡沫越来越大，最终引发了1998年的亚洲金融危机。对于不同类型的金融机构，开放带来的影响不同，需要分类考虑。

四、金融业深化开放行稳致远之道

我国金融业扩大和深化开放，机遇与挑战并存，金融机构、金融监管部门都要积极适应和参与，把握节奏，有效应对，行稳致远。

（一）国家层面要做好顶层设计，合理安排开放顺序。关于金融开放的顺序，学界和业界看法不一。美国学者麦金农认为，政府财政状况良好是所有开放的前提，在此基础上实现金融市场化，培育市场机制和稳定的银行体系，随后深化对外贸易，实施汇率改革、开放经常账户，等一切准备就绪，再实施资本账户开放。近年的研究也表明，从顺序上看，利率市场化改革应先行，汇率要紧跟其后，最后才是资本账户可兑换。所以，我国金融业对外开放，一定要合理安排开放顺序，并在开放过程中特别关注国家的金融安全。下一步，要稳步推动人民币国际化，继续完善人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

（二）监管部门要加强对金融业开放及机构的监管。随着对外开放进程不断深入，外资金融机构在我国不断发展，我国金融市场的交易结构、业务模式将更加复杂，呈现出跨国别、跨市场、跨领域的特点。所以，金融监管机构要弥补制度短板和监管空白，特别是要加强对跨境资本流动的监测、分析和预警，严防跨境资本异动对中国经济金融稳定带来的冲击。同时，监管机构还要注重学习借鉴国际监管经验和标准，加强与发达国家监管机构交流合作，确保监管能力与开发水平相适应。

（三）金融机构要顺势而为，注重自我提升。一是在开放过程中积极学习国外同业先进经验。发达经济体的金融机构发展时间长达数百年，经营模式和管理方式等较为成熟，通过相互学习交流， 不断优化产品和流程，取得更好的服务效果。二是在与外资金融机构的竞争中准确定位，发挥比较优势。中资金融机构对我国经济发展情况、国家宏观政策和区域风险特征等的理解更深入，在国内的机构网点布局较为全面等，这些都是外资银行短期内难以具备的优势。三是在面对外资的进入时，不应只看到竞争，也要看到合作，发挥各自长处，实现优势互补和互利共赢。在业务层面，中资金融机构可以利用自身客户基础好的优势，外资金融机构则可以发挥业务模式更加成熟的优势；在股权层面，外资机构通过持股比例的提高，可以进一步提升其参与管理的话语权，这也有利于我国金融业进一步改善和优化公司治理。